De prijs van participatie

Tien jaar financiële participatie voor windenergie in Nederland

Ruim tien jaar geleden zag de Gedragscode Draagvlak en Participatie Wind op Land het licht. Hiermee deed de windsector vrijwillig een aanbod: per opgewekte windmegawattuur gaat € 0,50 in een pot voor de omgeving. Dit komt neer op zo’n € 5.000 tot € 10.000 per turbine. Het concept financiële participatie was geboren. Na tien jaar is deze zelfbindende code gevestigd als standaardaanbod van elk windpark in Nederland. Hoe heeft financiële participatie zich het afgelopen decennium ontwikkeld? Wat heeft het opgeleverd en hoe gaan we ermee verder?

Van technisch project naar maatschappelijke dialoog

Tot 2013 was een windproject een gewoon ruimtelijk project. Windontwikkelaars benaderden een windplan op dezelfde manier als elke andere projectontwikkelaar, zoals bij de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk of bedrijfslocatie: lobbyen bij het bevoegd gezag voor ruimte, een bestemmingsplanwijziging en vergunningen aanvragen en bouwen maar. Initiatiefnemers van windprojecten, vaak technisch opgeleide ingenieurs, waren zich nog onvoldoende bewust van de maatschappelijke onrust die hun plannen veroorzaakten in de omgeving. Vanuit de overtuiging dat ze iets goeds komen brengen en dat ‘iedereen toch begrijpt dat we duurzame energie nodig hebben’, gingen ze aan de slag.  Met een beetje geluk was er een projectwebsite met basisinformatie (hoeveel windturbines? hoe hoog? hoeveel stroom?) en een nieuwsbrief over de voortgang van het project. Er was nauwelijks sprake van dialoog met de directe omgeving, laat staan participatie.

Maar een windturbine is geen woonwijk of bedrijfspand. Vanaf ongeveer 2000 begon de windsector zich tot een serieuze bedrijfstak te ontwikkelen en nam het aantal projecten gestaag toe, vooral in windrijke, dunbevolkte gebieden. Ook de publieke aversie tegen turbines groeide, wat het realiseren van projecten steeds moeilijker maakte. Wethouders en raadsleden hebben het moeilijk om zich te verweren tegen de reële én irreële weerstand die aan windmolens kleeft als kauwgom op de stoep. Veel vergunningaanvragen sneuvelden, vaak al voordat ze bij de raad op de agenda terechtkwamen. Vaak blijkt weerstand tegen windturbines overigens niet alleen om de effecten van turbines te gaan (geluid, uitzicht, natuur), maar nauw verweven te zijn met de algemene maatschappelijke onvrede over het functioneren van de overheid.

Figuur 1 Gesneuvelde windprojecten, globale indicatie Bosch & van Rijn, plm. 2000 – 2013

In de windsector groeide het besef dat het ontwikkelen van een windpark meer is dan een mast met een paar wieken in de grond zetten. Projectteams werden uitgebreid met comm

unicatieadviseurs, het participatieplan deed zijn intrede en ontwikkelaars zochten steeds vaker de dialoog met de projectomgeving. In lijn met de Nederlandse trend om de dialoog aan te gaan met de samenleving (‘de participatiesamenleving’) werd een breed scala aan interactieve communicatiemiddelen ingezet: keukentafelgesprekken, omgevingsraden, informatieavonden, ontwerpsessies, werkateliers, klankbordgroepen, windsafari’s en gebiedstafels werden de norm. Naast het ruimtelijke proces moest nu ook het maatschappelijke proces worden doorlopen, in de hoop hiermee lokaal draagvlak te verwerven voor windprojecten.

De geboorte van financiële participatie: een uniek fenomeen

In deze context kwam in 2013 de Gedragscode tot stand: een poging van de sector om naast het zuur ook iets zoets aan te kunnen bieden. Voor het eerst in Nederland werd bij een ruimtelijke ontwikkeling een bedrag voor de omgeving beschikbaar gesteld: € 0,50 per opgewekte windmegawattuur, te besteden aan maatschappelijke doelen naar keuze. Door de omgeving soms geringschattend bestempeld als spiegeltjes en kraaltjes (‘hou je rotgeld maar, ik moet die molens niet’). Voor ontwikkelaars van windparken is het inmiddels een standaardpost in de business case.

De Gedragscode werd breed omarmd door de windsector en bracht structuur en voorspelbaarheid in het weerbarstige maatschappelijke ontwikkelproces van windparken. Windparken worden nu nog uitsluitend ontwikkeld in intensief overleg met de omgeving. Deze aanpak leidde tot een grotere betrokkenheid van lokale gemeenschappen bij duurzame energieprojecten. Dit is ook af te lezen aan de groei van het aantal energiecoöperaties: waren er in 2010 nog slechts 5 coöperaties actief, in 2023 was dat gegroeid tot maar liefst 714.

Figuur 2 Bron: Lokale Energie Monitor 2023

Energiecoöperaties spelen een steeds belangrijkere rol in de ontwikkeling van een windpark. Ze zijn een welkome gesprekspartner voor bevoegd gezag en initiatiefnemer, dragen bij aan het versterken en verbreden van het draagvlak voor een voorgenomen windpark en staan omwonenden bij in het ingewikkelde gesprek over (de noodzaak en effecten van) windparken.

Door de sterke groei werden energiecoöperaties een factor van belang op de elektriciteitsmarkt. Coöperatiekoepel ODE-Decentraal (nu: EnergieSamen) nam plaats aan de Elektriciteitstafel. Aan deze tafel werden in 2019 de afspraken gemaakt voor het Klimaatakkoord en duurzame energie op land (de regionale energiestrategieën). En met succes: de onderhandelaars kregen het voor elkaar dat het streven naar 50% lokaal eigendom werd opgenomen in het breedst ondertekende akkoord uit de Nederlandse geschiedenis. Naast het afstaan van een halve euro per megawattuur is het de bedoeling dat nu ook de helft van een zon- of windproject in handen komt van de lokale omgeving.

“Om de projecten voor de bouw en exploitatie van hernieuwbaar op land in de energietransitie te laten slagen, gaan in gebieden met mogelijkheden en ambities voor hernieuwbare opwekking, partijen gelijkwaardig samenwerken in de ontwikkeling, bouw en exploitatie. Dit vertaalt zich in evenwichtige eigendomsverdeling in een gebied waarbij gestreefd wordt naar 50 % eigendom van de productie van de lokale omgeving (burgers en bedrijven). Investeren in een zon- en/of windproject is ondernemerschap. Dat vergt ook mee-investeren en risico lopen. Het streven voor de eigendomsverhouding is een algemeen streven voor 2030. Er is lokaal ruimte om hier vanwege lokale project-gerelateerde redenen van af te wijken. ” Klimaatakkoord 2019, p. 164

Daarmee namen de ondertekenaars van het Klimaatakkoord een opmerkelijke afslag: dwars tegen de liberalisering van de energiemarkt in moest de productie van elektriciteit (deels) weer worden gesocialiseerd. Een nieuwe realiteit voor professionele ontwikkelaars die, vaak na jarenlang investeren in projecten met zeer onzekere uitkomst, nu opeens de helft van hun project samen moeten ontwikkelen met een lokale energiecoöperatie.

Ervaringen in de praktijk

Met de Gedragscode en het Klimaatakkoord als pijlers heeft zich in de afgelopen 10 jaar een praktijk ontwikkeld waarin financiële participatie een standaardonderdeel is geworden van elke windparkontwikkeling. Voor elke gemeente die van plan is een windpark te vergunnen is participatie hét middel om ‘draagvlak te creëren’. Dat is echter makkelijker gezegd dan gedaan. Laten we eens kijken naar enkele praktijkvoorbeelden uit de afgelopen 10 jaar en de rol die financiële participatie speelde in het ontwikkelproces.

Windpark Krammer: financiële participatie als aanjager

De twee oudste en grootste energiecoöperaties van Nederland, Deltawind en Zeeuwind, ontwikkelden het in mei 2019 door koning Willem-Alexander geopende Windpark Krammer. Een bijzonder windpark, volledig ontwikkeld door burgers: de aandelen zijn voor 60% in handen van de 5.000 leden van de coöperaties. Nog eens 1.662 gegadigden wisten een van de 20.000 obligaties van € 500 te bemachtigen: binnen een paar uur na openstelling waren ze uitverkocht. Financiële participatie was hier duidelijk een aanjager voor het project en zorgde voor zichtbaar draagvlak.

Windpark Nijmegen-Betuwe: financiële participatie als smeerolie

Ook windpark Nijmegen-Betuwe werd volledig door een coöperatie ontwikkeld. Al snel na de oprichting van Energiecoöperatie WindpowerNijmegen meldden zich meer dan 1.000 deelnemers die risicodragend in het windpark wilden investeren: vooral inwoners uit Nijmegen, die verder van het windpark wonen. Weerstand zat er echter vooral bij de inwoners van Reeth en Ressen, vlak bij het windpark aan de andere kant van de snelweg. Door zeer intensief contact te onderhouden met omwonenden zijn velen van hen gedraaid: van Not naar Please In My Backyard. Naast de vele, vele gesprekken, de extra afspraken over slagschaduw en de goede bereikbaarheid als er problemen met de molens zijn, werkte financiële participatie hier als smeerolie om mensen mee te krijgen.

Windpark Wieringermeer: financiële participatie als verdelingsvraagstuk

Een van de eerste windparken in Nederland waar serieus werk werd gemaakt van het verdelen van een deel van de opbrengsten is windpark Wieringermeer. Dit windpark werd ontwikkeld in de kop van Noord-Holland, een gebied dat van oudsher ervaring heeft met windenergie: veel van de eerste serieuze windmolens in Nederland werden hier gebouwd. Het was het eerste windpark waarvoor een omgevingsadviesraad met onafhankelijk voorzitter werd ingesteld. In de raad, waar boeren met en zonder windmolen op hun land letterlijk tegenover elkaar zaten, ging het gesprek nauwelijks over de effecten van de turbines, maar vooral over de verdeling van de opbrengsten van het windpark. Dat leidde tot een zeer uitgebreide en gedetailleerde ‘burenregeling’: over elke cent en centimeter is onderhandeld, wat goed is af te lezen aan de formule van de Burenregeling.

Windpark Fryslân: financiële participatie als overheidsdeelname

Windpark Fryslân werd ver van de bewoonde wereld ontwikkeld op het IJsselmeer en weerstand was er dan ook vrijwel uitsluitend van natuur- en recreatieorganisaties, die bezwaar maakten tegen bouwen in een Natura 2000-gebied. Vanuit het windpark wordt ‘klassieke’ financiële participatie aangeboden in de vorm van een omgevingsfonds van 720.000 euro per jaar voor lokale projecten langs de kust van het IJsselmeer. Bijzonder is de financiële deelname van de provincie Friesland: nadat de vergunning werd verleend, investeerde de provincie 100 miljoen euro in de bouw van het windpark met de opbrengsten van de verkoop van de provinciale aandelen in Nuon aan Vattenfall. In het licht van de privatisering van de energiemarkt in de jaren ’90 een opmerkelijke stap.

Een onbedoelde rem op de energietransitie?

Deze praktijkvoorbeelden laten zien dat financiële participatie een positieve bijdrage kan leveren aan een soepel verloop van windparkontwikkeling. De laatste jaren zien we echter ook minder wenselijke ontwikkelingen. Steeds vaker grijpen gemeenteraden financiële participatie aan om extra voorwaarden te verbinden aan de goedkeuring voor windprojecten, zowel aan het proces als aan het resultaat. Denk aan gemeenten die minimaal 50% lokaal eigendom eisen – in plaats van streven naar – en nauwkeurig omschrijven wie wel of niet als lokaal worden gezien. Als de financiering van die 50 % dan niet rondkomt (voor een windpark met bv. 4 molens zou de omgeving zo’n € 2 mln. op tafel moeten leggen), zou dat kunnen betekenen dat dat project niet doorgaat. De onderhandelingen tussen ontwikkelaar en coöperatie kunnen stroef verlopen, wat verdere vertraging in de hand werkt. In de provincie Utrecht is het sinds kort beleid dat pas medewerking wordt verleend aan de projectprocedure voor een windpark als eerst een omgevingsovereenkomst in het betreffende gebied wordt afgesloten, nog voordat bekend is om welke specifieke projectlocaties het gaat. Gezien het feit dat de Utrechtse RES’en na 6 jaar praten nog geen enkel extra windproject hebben opgeleverd kun je je afvragen of deze extra tussenstap wenselijk is.

De vraag is of uitgebreid participatiebeleid en extra regels bijdragen aan betere participatie en een soepeler procesverloop. Er zijn zelfs voorbeelden waarbij het participatiebeleid indruist tegen de wensen van de omgeving. Reden te meer om goed na te denken over de rol die financiële participatie speelt bij het realiseren van het projectdoel: het vergunnen van een windproject. Tegenstanders blijven, een enkele uitzondering daargelaten, tegen en het aantal zienswijzen wordt echt niet minder door financiële participatie. De kosten van windenergie nemen echter wel toe: de prijs van participatie.

Het is op zichzelf begrijpelijk dat overheden duidelijkheid willen en beleid opstellen voor (financiële) participatie. Raadsleden kunnen zo laten zien dat ze opkomen voor omwonenden en het maximale eruit halen. Dit leidt echter tot stapeling van beleid en te veel en te gedetailleerde regels, die op zichzelf niet bijdragen aan een soepeler verloop van het ontwikkelproces. In sommige gevallen kun je je in gemoede afvragen of dat niet het eigenlijke doel is van al die nieuwe regels. Na tien jaar praktijkervaring is het tijd om ons te heroriënteren op de toepassing van en het beleid voor financiële participatie voor duurzame energie.

Hoe nu verder?

Financiële participatie is wenselijk maar zeker niet gratis. De wereldwijd opererende windturbinefabrikanten verkeren in zwaar weer met onzekere grondstoffenmarkten en massaontslagen. Ontwikkelaars hebben te maken met onzekerheid over de SDE, volatiele kapitaalmarkten, hogere rentes en toenemende regeldruk. Het laaghangende fruit voor wind in Nederland is inmiddels geplukt. Bovendien krijgen ze van bestuurlijk Nederland alle hoeken van de kamers in het Huis van Thorbecke te zien: de RES-aanpak biedt te veel ruimte aan remmende overheden en geen voordeel voor de koplopers. De natuurlijke neiging van gemeenteraden om financiële participatie, hoe goedbedoeld ook, te vertalen in gedetailleerd beleid leidt te vaak tot vertraging van projecten. Kunnen we dit ons veroorloven, gezien de urgentie van klimaatverandering?

Financiële participatie schiet in enkele opzichten door: stapeling van (te stringent) beleid en regels leidt tot vertraging of stilstand van kansrijke projecten. Zo raakt het doel van een spoedige, verantwoorde en klimaatneutrale energievoorziening, op de achtergrond. De volgende aanbevelingen kunnen helpen om financiële participatie effectief in te zetten en tegelijkertijd de vaart in de energietransitie te houden.

Focus op de energietransitie. Financiële participatie is geen doel op zich. De primaire focus moet blijven liggen op het soepel realiseren van maatschappelijk en ruimtelijk aanvaardbare windprojecten. 50% lokaal eigendom is een streven en geen absolute eis: soms is het minder en soms kan het 100% zijn.

Flexibiliteit en maatwerk zijn cruciaal. De grote verschillen tussen projecten en lokale omstandigheden maken maatwerk essentieel. Zorg voor een flexibele benadering van financiële participatie. Laat deze aansluiten op de context van een project en geef de projectomgeving en de ontwikkelaar de ruimte om participatie in te vullen op een manier die het beste past bij hen en bij de omgeving.

Verantwoordelijkheid bij de omgeving. De bal ligt primair bij de omgeving en niet bij de gemeente(raad). Het is belangrijk om de directe stakeholders, zoals omwonenden en lokale belangengroepen, een centrale rol te geven in het participatieproces. Biedt duidelijke kaders en faciliteer het proces, maar voorkom dat de gemeente de participatie eenzijdig vanuit het gemeentehuis invult.

Werk aan een gedragen Omgevingsovereenkomst. In de omgevingsovereenkomst maken ontwikkelaar(s) en projectomgeving afspraken over twee zaken: aanvullende maatregelen voor hinderbeperking en de invulling van financiële participatie. Schrijf niet voor wat die invulling precies moet zijn, maar formuleer beleid dat partijen faciliteert bij het soepel doorlopen van het proces.

De energietransitie is een taai maatschappelijk proces dat hoge eisen stelt aan transparante afwegingen door bevoegde gezagen, maatschappelijk sensitief opererende ontwikkelaars en professioneel werkende coöperaties. Van de vijf sectortafels (elektriciteit, landbouw, industrie, gebouwde omgeving en mobiliteit) van het Klimaatakkoord staat de verbouwing van onze energievoorziening er het beste voor. Oktober 2024 concludeerde de Klimaat- en Energieverkenning echter dat ‘extra beleid met snel effect nodig is’ om de energiedoelen te halen, waarop de minister van Klimaat en Groene Groei aanvullende maatregelen aankondigde. In dat licht is het tijd om kritisch te kijken naar de prijs die we betalen voor participatie en of deze in verhouding staat tot de urgentie van onze klimaatdoelen.

 

Mocht u willen reageren of vragen hebben, dan kunt u contact opnemen met onze adviseur Duco van Dijk via duco@boschenvanrijn.nl of via telefoonnummer 06 50 05 65 29.